《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》提出：“建立健全覆蓋全域全類(lèi)型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。”這是推動(dòng)形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式的必然要求。
國土是生態(tài)文明建設的載體。構建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發(fā)展的國土空間格局，必須不斷完善國土空間開(kāi)發(fā)保護制度。黨的十八大以來(lái)，黨中央部署“多規合一”改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。“多規合一”改革自上而下整體推進(jìn)，形成涵蓋“五級”（國家、省、市、縣、鄉鎮）、“三類(lèi)”（總體規劃、詳細規劃、專(zhuān)項規劃）的國土空間規劃，構建起規劃編制審批、實(shí)施監督、法規政策、技術(shù)標準體系。與此同時(shí)，加快國土空間用途管制制度建設，制定實(shí)施覆蓋陸?？臻g全域全要素、全國統一的國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)標準，夯實(shí)實(shí)施用途管制的基礎；統籌劃定耕地和永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界，明確農業(yè)、生態(tài)、城鎮空間用途管制的底線(xiàn)邊界；制定實(shí)施生態(tài)保護紅線(xiàn)管理規定，明確自然保護地核心保護區、一般控制區等不同區域人為活動(dòng)管控規則；以“多規合一”為基礎推動(dòng)“多審合一”，切實(shí)提高行政服務(wù)效能。通過(guò)上述改革，總體形成以國土空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度。但也應看到，我國國土空間用途管制制度建立時(shí)間較短，在規劃目標傳導、用途轉用審批和規劃許可融合、規劃和用途管制實(shí)施監管等方面還存在薄弱環(huán)節，需要進(jìn)一步深化改革加以完善。
對建立健全覆蓋全域全類(lèi)型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度的內涵和要求，可從以下3個(gè)方面加深理解。
第一，夯實(shí)國土空間用途管制和規劃許可基礎。國土空間總體規劃和詳細規劃是開(kāi)展城鄉開(kāi)發(fā)建設、整治更新、保護修復，實(shí)施用途管制、核發(fā)規劃許可的法定依據。要充分發(fā)揮國土空間總體規劃對國土空間開(kāi)發(fā)保護的戰略引領(lǐng)作用，健全規劃實(shí)施傳導機制，分領(lǐng)域、分層級落實(shí)國土空間開(kāi)發(fā)保護分區管制要求。強化國土空間總體規劃對專(zhuān)項規劃的指導約束作用，在國土空間規劃“一張圖”上統籌、協(xié)調和平衡各專(zhuān)項規劃領(lǐng)域的空間需求。改革國土空間詳細規劃編制實(shí)施機制，針對城鄉建設、歷史文化資源保護、生態(tài)環(huán)境保護等的需求，因地制宜劃分詳細規劃單元類(lèi)型，探索不同單元類(lèi)型、不同深度詳細規劃的編制和管制內容。
第二，建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度。堅持陸海統籌，以全域國土空間和各類(lèi)自然資源為對象，分區分類(lèi)健全用途管制和規劃許可制度，實(shí)現用途管制類(lèi)型全面覆蓋、邊界清晰準確、規則統一銜接。在城鎮開(kāi)發(fā)邊界內的建設，實(shí)行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開(kāi)發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區，實(shí)行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。對以國家公園為主體的自然保護地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護制度。完善農業(yè)、生態(tài)、城鎮空間內部土地用途轉用管制規則，推進(jìn)用途轉用審批和規劃許可整合優(yōu)化。
第三，加強國土空間規劃和用途管制、規劃許可實(shí)施監管。強化國土空間規劃權威，規劃一經(jīng)批復，任何部門(mén)和個(gè)人不得隨意修改、違規變更。推動(dòng)國土空間治理數字化轉型，建設全國國土空間規劃實(shí)施監測網(wǎng)絡(luò )，提升國土空間規劃實(shí)施監督能力。推動(dòng)建設項目用地審批、規劃許可、規劃用地核實(shí)等全流程數字化管理，強化用途管制和規劃許可監管，嚴肅查處各類(lèi)違反規劃和用途管制要求的建設行為。推進(jìn)國土空間規劃法立法，將“多規合一”改革等的制度性成果上升為法律制度。
